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破解热点城市供地难题 郑州版地票制度可否借鉴?

2016-12-27 09:08:06 来源: 21世纪经济报道(广州)
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近期,土地政策迎来诸多变化。继重庆、成都之后,郑州版“地票”交易制度出台。

土地市场酿变

近期,土地政策迎来诸多变化。继重庆、成都之后,郑州版“地票”交易制度出台。在很多土地研究者看来,地票的试验为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道,也为破解我国的“土地困局”提供了一条路径。此外,温州20年期住房土地使用权到期问题也迎来“两不一正常”的过渡方案。但是,对于拥有50年、70年房屋产权的各地民众来说,续期仍需立法定心丸。

一线城市及热点二线城市房价高涨的背后,土地供应不足是个长期存在的瓶颈。

由于年度供地指标的存在,以及土地招拍挂制度的“价高者得”的模式,土地出让金成为很多城市收入的主要来源,地方政府往往有动力去推高地价,以增加收入;而随着城市开发强度的增大,很多大城市如深圳等已经很少有新增用地,旧改等存量土地供应成为主流,但又面临拆迁成本高、时间跨度长的问题。

如何破解城市尤其是热点城市的土地供应难题?城乡建设用地增减挂钩节余指标是否可调节?郑州版的复垦券、重庆版的地票都已经开始了这方面的试验。

也许未来,增加多元化的土地出让主体将是趋势。

郑州复垦券争议

12月20日,河南郑州举行首批宅基地A类复垦券拍卖会,共有244位竞拍人参与,其中绝大部分为房地产开发企业。

此次拍卖会源于郑州国土局的新规,即从2017年1月15日起,在郑州市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内,土地竞拍人必须提前购买与土地同等新增面积的复垦券,才能参与土地竞买。

所谓复垦券,是类似于重庆地票的模式,贫困地区腾退的农村宅基地在扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标,即城乡建设用地增减挂钩节余指标。

郑州版的除了扶贫搬迁的A类复垦券,还有B类复垦券,主要针对其他农村宅基地和集体建设用地(非贫困搬迁),重点解决城中村改造领域资金、用地等难题。

按照河南省4个部门下发的文件,复垦券收益一半用于农村宅基地和集体建设用地搬迁安置,另一半用于搬迁后复垦费用支出。

易居研究院智库中心研究总监严跃进表示,宅基地“复垦券”的公开交易,实际上是为了更好地落实建设用地增减挂钩的政策,通过此类准入模式,能够更加有效地促进农村建设用地开发,使得各类闲置零散的土地,通过整理和交易,提高土地利用率,鼓励更多资金进入到农村土地市场,促进部分土地运营企业的投资积极性。

通过复垦券的流通,能够平衡城市土地交易的冷热程度。持券入场相当于给招拍挂市场增加了一道防火墙,能够防范此前“资金宽裕就可随意拿地王”现象的出现。

一位郑州本地开发商人士认为,复垦券的推出,一定程度上解决了郑州未来城市发展土地掣肘,通过复垦券省内自由交易,郑州可以纳入河南省其他市县增减挂钩用地指标,一定程度保障了郑州的建设用地供应量。

此外,复垦券一定程度上解决了城中村改造的资金来源难题,近期郑州发生的k2地产抢地和郑州本地开发商“维权”等事件,根源就是城中村资金来源问题。

但中原地产首席分析师张大伟指出,郑州的土地市场分为两类,一类是正常土地招拍挂,另一类是普通城中村改造项目土地,并不是所有郑州的土地都需要复垦券,只在异地扶贫与旧城改造上有复垦券要求。

张大伟说,郑州复垦券意在解决旧城改造问题。在过去几年,由于政府力量有限,在旧城与棚户改造中多借助于企业的力量,这些企业付出的成本在招拍挂中不能以金额体现出来。如果是通过规范化的招标流程,这些企业很可能是拿不到地的,让这些企业跟其他企业同样参与招拍挂是不公平的。

但是由于国家规定土地入市必须招拍挂,所以地方政府设计复垦券是为了解决这个问题。虽然这对旧城改造难度大的地方的土地出让有借鉴意义,但这并不是主流,而是为了解决历史遗留问题的临时性做法,从长远来说,它甚至会助长土地收入的灰色部分。

重庆的“地票模式”

外界普遍将郑州推行的复垦券看作是重庆“地票模式”的复制,张大伟认为,河南郑州推行的复垦券和重庆的“地票”不一样,郑州的复垦券是为了将土地出让给过去参与了旧城改造的企业,而重庆的“地票模式”有土地流转的性质。

2008年,作为国家城乡统筹综合试验区的重庆启动地票制交易试点改革,在“增减挂钩、耕地占补平衡”的原则下,将农村闲置集体建设用地复垦为耕地,增加耕地数量,再把增加的耕地数量置换成为城市建设用地指标。

从此,农村宅基地可以化身成为城市建设用地指标“入场券”,成了工业化和城镇化的催化剂。

但推行至今,重庆的地票制度也一直存在争议,北京一名不愿透露姓名的土地研究专家对21世纪经济报道记者表示,正常的土地价格是从市中心到郊区再到偏远地区递减的,通过类似于“地票”这样的操作方式,可能导致宅基地价格畸形;甚至可能产生寻租现象,即农村的人抢指标出售宅基地,再去其他地方买卖宅基地,实际上农民的寻租行为会开拓更多新的宅基地。从个别具体的项目上看,表面上是在保护某一块耕地,但实际上对整个耕地的保护没有好处。

上述专家认为,推进城市化应当是给大家提供均等发展的机会,而不是将资源掌握在少数人手中拿去拍卖,因此该制度难以全部推开实行。

破解供地的试验

实际上,不管是郑州版的复垦券,还是重庆版的地票,其均可看作是破解城市建设用地指标的试验,在一线城市及热点城市,供地指标往往极不够用,土地市场“僧多粥少”,地块一推出便产生高价地。

而地票的试验,在很多土地研究者看来,它为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道,也为破解我国的“土地困局”提供了一条路径。

法律届人士指出,对农村建设用地比较模糊的产权状况,这一试验也进行了确权:土地所有权归集体,将土地使用权视为一种用益物权归农民,所有权与使用权按比例获得各自收益;耕地复垦验收合格票据化形成的地票,交由政府设立的土地交易所组织市场交易,把农村闲置建设用地通过指标的形式,跨界转移到利用水平较高的城市区域,使“不动产”变成了一种“虚拟动产”,用市场之手把城乡之间连了起来,增加了农民的财产性收入。

某种程度上,这也可以理解为分配制度的变革。

严跃进则表示,对于土地供应制度来说,郑州复垦券是一种创新,后续应该不断有新的供应方式出现;土地供应制度的变革是一个漫长的过程,应该允许类似郑州等用地相对紧张的热点城市先试点,进行改革。

而对市场中的开发商而言,复垦券、地票等试验,是供地主体多元化的表现,他们也因此有了更多选择。

马文艳 本文来源:21世纪经济报道 责任编辑:马文艳
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